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陳吉寧：改革生態(tài)環(huán)保制度 提升環(huán)境治理能力
環(huán)境保護部部長 陳吉寧（二○一五年十一月九日）
各位委員、各位專家， 女士們、先生們、朋友們： 北京正處金秋銀冬之交，我們有一年收獲的喜悅，也有謀劃來年的期待。今天大家相聚這里，共謀中國環(huán)境與發(fā)展事業(yè)大計。首先，我謹代表中國環(huán)境保護部，對各位委員和嘉賓表示歡迎和感謝！ 今年是中國環(huán)境發(fā)展歷史上具有里程碑意義的一年。中共十八屆五中全會通過“十三五”規(guī)劃《建議》，圍繞“四個全面”戰(zhàn)略布局，提出未來五年中國經(jīng)濟社會發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、目標要求、發(fā)展理念和重大舉措，將綠色發(fā)展作為五大發(fā)展理念之一，并獨立成章，對生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護作出重大戰(zhàn)略部署。今年早些時候，中國政府還發(fā)布兩份重要的“姊妹篇”文件——《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》。這三份綱領(lǐng)性文件彼此呼應(yīng)、相互銜接，明確了中國未來五年乃至更長時期生態(tài)環(huán)境治理的理念、原則、目標和任務(wù)，a是中國生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的頂層設(shè)計和路線圖。 今年也是全球可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵一年。7月份在亞的斯亞貝巴舉行第三次發(fā)展籌資問題國際會議，193個國家達成了行動議程。9月份召開的聯(lián)合國發(fā)展峰會，通過了《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》。12月將舉行巴黎氣候大會，各國期待達成新的全球氣候協(xié)議，為把2050年全球溫度升高控制在兩度之內(nèi)而努力。這三次高級別國際會議，為人類可持續(xù)發(fā)展的未來描繪了新的路徑。 將這些宏偉藍圖付諸實踐、變成現(xiàn)實，需要好的制度安排和治理能力。這次年會以“綠色轉(zhuǎn)型的國家治理能力”為主題，很及時、很有特點，對我們推動相關(guān)實踐進程很有意義。在此，我愿就“改革生態(tài)環(huán)保制度，提升環(huán)境治理能力”問題，同大家交流探討。 中國政府高度重視生態(tài)環(huán)境保護。中共十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)五位一體總體布局，綠色發(fā)展和環(huán)境保護被擺到更加突出的位置。習(xí)近平主席對建設(shè)生態(tài)文明、加強環(huán)境保護提出了一系列新的重要理念、思想和戰(zhàn)略，有關(guān)的講話、論述、批示達60多次。李克強總理、張高麗副總理多次作出明確指示和要求?？梢哉f，中國政府對生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護的認識不斷深化，力度前所未有，進程加速推進。 特別是隨著《大氣污染防治行動計劃》、《水污染防治行動計劃》，以及新《環(huán)境保護法》的實施，中國環(huán)境質(zhì)量改善取得積極進展。2014年，首批實施新環(huán)境空氣質(zhì)量標準的74個城市PM2.5平均濃度比2013年下降11.1%，今年1~9月同比下降16.4%。2010~2014年，全國地表水國控斷面劣Ⅴ類由15.6%下降至9.2%。化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等主要污染物減排預(yù)期可圓滿完成“十二五”規(guī)劃目標，減排最明顯成效之一是我國酸雨面積已恢復(fù)到上世紀90年代水平。農(nóng)村環(huán)境保護力度不斷加大，2008~2014年，中央投入專項資金315億元，支持5.9萬個村莊開展環(huán)境綜合整治，1.1億農(nóng)村人口直接受益。目前，我們正在編制《土壤污染防治行動計劃》，集中采取措施，遏制土壤污染。 各位委員、各位專家！ “十三五”是中國全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標的決勝期，也是生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護取得實質(zhì)性進展的重要窗口機遇期。“十三五”規(guī)劃《建議》提出了許多新思想新措施，從環(huán)境與發(fā)展的視角看，我想強調(diào)其中三點： 第一，《建議》提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享五大發(fā)展理念，其中，創(chuàng)新是解決發(fā)展動力問題，協(xié)調(diào)是解決發(fā)展不平衡問題，綠色是解決人與自然和諧問題，開放是解決發(fā)展內(nèi)外聯(lián)動問題，共享是解決社會公平正義問題。這意味著，國合會一直倡導(dǎo)的綠色發(fā)展，將成為中國經(jīng)濟社會發(fā)展的主流和方向，對引領(lǐng)經(jīng)濟新常態(tài)將發(fā)揮重要作用。 第二，為了補齊生態(tài)環(huán)境這一中國全面建成小康社會的突出短板，《建議》提出到2020年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善的奮斗目標。對我們而言，這既是強大的動力，也面臨很大的壓力和挑戰(zhàn)。 第三，《建議》專章提出了促進綠色發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境的6大措施，這包括促進人與自然和諧共生、加快建設(shè)主體功能區(qū)、推動低碳循環(huán)發(fā)展、全面節(jié)約和高效利用資源、加大環(huán)境治理力度、筑牢生態(tài)安全屏障。這將有力促進環(huán)境與發(fā)展的融合，有助于從源頭上控制污染，增強保護的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和有效性。 我們將按照《建議》要求，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，從改革環(huán)境治理制度入手，實行最嚴格的環(huán)境保護制度，構(gòu)建政府、企業(yè)、社會共治的環(huán)境治理體系，不斷提高環(huán)境管理系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、市場化和信息化水平。這其中，改革環(huán)境治理制度、提升環(huán)境治理能力，是重中之重，是將頂層設(shè)計和改革藍圖具體化為路線圖和施工圖的“牛鼻子”，需要率先突破。就此，我談5點看法和打算： 第一，加強環(huán)境法治建設(shè)，堅持依法保護環(huán)境。目前，中國的環(huán)保工作越來越依賴宏觀政策，而保持宏觀政策有效性的基礎(chǔ)是法治化，使守法成為常態(tài)。這既是依法治國的必然要求，也是環(huán)境治理的改革方向。法治化的任務(wù)，一是健全環(huán)境法律體系，二是嚴格執(zhí)行法律。通過法律的完善和執(zhí)行，讓環(huán)境違法行為受到應(yīng)有處罰，使企業(yè)環(huán)境行為的外部性內(nèi)部化，促進建立公平規(guī)范的市場競爭秩序。 “十二五”以來，以新修訂的《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》為標志，中國環(huán)境保護的立法和執(zhí)法取得重要進展。我們把2015年確定為新《環(huán)境保護法》實施年，經(jīng)過近一年的施行，環(huán)保法的權(quán)威和震懾力不斷增強?！笆濉睍r期，我們將進一步強化環(huán)境法治，實施好新《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》，加快推進水污染防治、土壤污染防治、環(huán)境影響評價、環(huán)境保護稅、核安全、建設(shè)項目環(huán)境管理、環(huán)境監(jiān)測等方面法律法規(guī)的制修訂，并嚴格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，探索環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接模式，強化公民環(huán)境訴權(quán)等司法保障，推動建立系統(tǒng)完備、高效有力的環(huán)境法治體系。 第二，完善環(huán)境預(yù)防體系，推動空間布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。預(yù)防是環(huán)境保護的首要原則，相比于治理，預(yù)防是第一位的。體現(xiàn)和強化預(yù)防，包含生態(tài)紅線、戰(zhàn)略環(huán)評、環(huán)境標準以及資源能源總量與強度雙控制度等重要舉措。 “生態(tài)保護紅線”是繼“18億畝耕地紅線”后，又一條被提到國家層面的“生命線”。“十三五”期間，我們將根據(jù)主體功能定位和空間規(guī)劃要求，劃定生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，明確城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、農(nóng)村居民點等的開發(fā)邊界，以及耕地、草原、河流、湖泊、濕地等的保護邊界，這些邊界就是生態(tài)紅線。通過紅線劃定，逐步優(yōu)化發(fā)展的空間布局，守住生態(tài)環(huán)境安全的底線。 戰(zhàn)略和規(guī)劃環(huán)評是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局的重要手段?！笆濉睍r期，我們已相繼完成環(huán)渤海等五大區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評，以及西部大開發(fā)和中部地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)評，開展360多項規(guī)劃環(huán)評。目前，我們正在推進戰(zhàn)略和規(guī)劃環(huán)評立法工作，強化其剛性約束，切實對區(qū)域重大生產(chǎn)力布局發(fā)揮指導(dǎo)和規(guī)范作用。 標準是技術(shù)的先導(dǎo)，環(huán)境標準是提高產(chǎn)業(yè)準入水平和倒逼結(jié)構(gòu)升級的有效手段。我們將進一步完善環(huán)境標準體系，特別是強化地方的環(huán)境標準，充分發(fā)揮標準的引導(dǎo)作用，推動企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型升級。 “十三五”，中國還將實行能源和水資源消耗、建設(shè)用地等總量和強度雙控行動，進一步提高節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材、節(jié)礦標準，既要控制總量，也要控制單位生產(chǎn)總值能耗、水耗、建設(shè)用地強度，全面節(jié)約和高效利用資源能源，減輕污染排放、促進環(huán)境治理。 第三，改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，推進環(huán)境質(zhì)量改善。圍繞《生態(tài)文明體制改革總體方案》，中國政府同步發(fā)布了生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究、生態(tài)環(huán)境損害賠償、環(huán)境保護督察、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、編制自然資源資產(chǎn)負債表、自然資源資產(chǎn)離任審計等6份配套文件?！笆濉币?guī)劃《建議》對改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度有一系列明確要求，創(chuàng)造了前所未有的機遇。目前，我們正在加快推進，主要包括4個方面： 一是建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可證制度，同時改革環(huán)境影響評價、總量控制、污染排放標準、排污收費等管理制度，形成以環(huán)境質(zhì)量改善為核心，制度間有效銜接、運行順暢、簡便高效的管理制度體系。 二是建立污染防治區(qū)域聯(lián)動機制。通過探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)和區(qū)域協(xié)作機制，對區(qū)域性環(huán)境污染防治和自然生態(tài)保護，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法，提高環(huán)境治理的整體性和有效性。 三是健全環(huán)境保護的市場體系。鼓勵各類投資進入環(huán)保市場，通過政府購買服務(wù)等方式，引入第三方治理環(huán)境污染，向社會開放部分環(huán)境監(jiān)測項目。建立健全用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度和交易市場。推廣綠色信貸，支持設(shè)立各類綠色發(fā)展基金。建立上市公司環(huán)保信息強制披露機制。在環(huán)境高風(fēng)險領(lǐng)域建立環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度。 四是建立健全評價考核和責(zé)任追究制度?！笆濉?，中國將研究建立可操作、可視化的綠色發(fā)展指標體系；制定生態(tài)文明建設(shè)目標和評價考核辦法，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系。根據(jù)不同區(qū)域流域主體功能定位，完善生態(tài)補償機制。在探索編制自然資源負債表的基礎(chǔ)上，逐步建立地方領(lǐng)導(dǎo)人員自然資源資產(chǎn)離任審計制度。對造成生態(tài)環(huán)境損害的企業(yè)，探索建立賠償制度。對在生態(tài)環(huán)境保護中失職、瀆職的黨政領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，實行嚴格的責(zé)任追究制度。 第四，改革環(huán)境監(jiān)管方式，提升監(jiān)測監(jiān)管執(zhí)法能力。監(jiān)管執(zhí)法是生態(tài)環(huán)保的關(guān)鍵手段。長期以來，中國的環(huán)境監(jiān)管主要是對企業(yè)環(huán)境違法行為的監(jiān)督執(zhí)法，對地方政府環(huán)保職責(zé)履行情況缺乏督察手段。從今年開始，我們將對省級黨委和政府及其有關(guān)部門開展環(huán)保督察巡視，推動地方黨委政府落實保護生態(tài)環(huán)境、改善環(huán)境質(zhì)量的主體責(zé)任。同時，將實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，從體制機制上解決一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的問題。 監(jiān)測是生態(tài)環(huán)保的基礎(chǔ)?！笆濉逼陂g，環(huán)境保護部將適度上收生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)，建立全國統(tǒng)一的實時在線環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)，到2020年，全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)基本實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量、重點污染源、生態(tài)狀況監(jiān)測全覆蓋，各級各類監(jiān)測數(shù)據(jù)系統(tǒng)互聯(lián)共享。這將為保障監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量、實現(xiàn)監(jiān)測與監(jiān)管執(zhí)法聯(lián)動提供重要支撐。 第五，全面推進信息公開，倡導(dǎo)全民參與。良好的生態(tài)環(huán)境為全社會共同享有，也需要全民共同努力、參與和行動。我們將加強資源環(huán)境國情和生態(tài)價值觀教育，提高公民環(huán)境意識。推進綠色消費革命，引導(dǎo)公眾向勤儉節(jié)約、綠色低碳、文明健康的生活方式轉(zhuǎn)變。健全環(huán)境信息公開制度，全面推進大氣和水等環(huán)境信息公開、排污單位環(huán)境信息公開、監(jiān)管部門環(huán)境信息公開，健全建設(shè)項目環(huán)境影響評價信息公開機制。建立健全環(huán)境保護網(wǎng)絡(luò)舉報平臺和制度，促進公眾監(jiān)督企業(yè)的環(huán)境行為，讓每個人都成為保護環(huán)境的參與者、建設(shè)者、監(jiān)督者。 女士們、先生們！ 中國的環(huán)境保護正處于大有作為的戰(zhàn)略機遇期，也處于負重前行的關(guān)鍵期。希望大家圍繞推動綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展、改革生態(tài)環(huán)保制度、提升環(huán)境治理能力等重大問題，深入討論，建言獻策，為加快推進中國生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護事業(yè)貢獻智慧和力量！ 最后，祝中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會2015年年會圓滿成功！祝各位嘉賓在北京生活愉快，身體健康！ 謝謝大家。
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